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扩大征税范围:资源税改革迈出突破性一步

时间:2016-06-03 09:17:55 字号: 摘自:中国财经报
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  5月9日,财政部和国家税务总局颁布了《关于全面推进资源税改革的通知》和《水资源税改革试点暂行办法》等政策文件,明确自今年7月1日起全面推进资源税改革,其中包括在河北省开展水资源税改革试点工作,并逐步将森林、草场、滩涂等其他自然资源纳入征收范围。相对于从价计征等已实施过的改革内容,扩大征收范围是我国资源税全面改革迈出的突破性一步。

  资源税扩围改革意义重大
 
  长期以来,理论界对资源税制度指出的主要问题之一就是征收范围偏窄。但在资源税制度的多年改革中,由于多方面条件的约束,资源税的扩围改革迟迟未能实施。此次资源税改革在征税范围上的破冰之举,对于有效发挥资源税在促进资源节约集约利用和生态环境保护等方面的作用,意义重大。
  一是有利于促进自然资源合理开发利用和节约保护,促进生态文明建设。针对自然资源开发利用的税收调控不足的情况,资源税的扩围改革,落实了十八届三中全会《决定》和生态文明体制改革总体方案中提出的“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”的要求,逐步将水、森林、草原、滩涂等自然资源纳入资源税征收范围。这将有助于构建反映资源稀缺程度、体现自然价值的资源有偿使用制度,加大对这些自然资源开发利用的税收调节,进而实现保护相关自然资源和加快生态文明建设的作用。
  二是加快推进水资源费改税,有效保护和利用水资源。税收刚性强,将水资源费改为税,可以明显提高征收的规范性和强制力,提高征管效率。同时,通过合理的税制安排,对高耗水项目、超计划用水、超采地下水等,实施惩罚性加倍征税措施,可以有效发挥税收杠杆调节作用,抑制不合理用水需求,促进水资源高效利用,推动形成节约和保护水资源的社会环境。
  三是有利于完善地方税制,提高地方政府组织收入的积极性。按照现行规定,将对森林、草场、滩涂等自然资源征收的权限下放给地方政府,各地区根据自己的实际情况因地制宜制定具体征收办法,这将有助于资源税制度的创新和地方税制的完善,并提高地方政府组织收入的积极性。

  资源税扩围的分步实施
 
  对于“将资源税扩展到占用各种自然生态空间”的要求,实际存在着资源税扩围的一个具体选择问题。也就是说,并不是所有的自然资源都具备征收资源税的条件。
  一般而言,自然资源包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等。在这些自然资源中,部分资源的征税对象相对易于确定,如矿藏资源的矿产品、水资源的地表水和地下水、森林资源的林木等。对草原、滩涂等自然资源征收资源税存在一定难度。
  从实践看也是如此,在目前国内外对除矿产资源外的自然资源征收资源税费的情况中,对水资源国内外征收有水资源税费,对森林资源国外有部分国家征收森林采伐税,国内西藏地区对林木资源征收资源税。
  但对草原、滩涂等自然资源却难以找到资源税费的政策实践,现实中对草原、滩涂等自然资源征收的相关税费,基本上都是以土地或农产品作为征税对象,并不是这些自然资源自身。
  总体看,国内对森林、草场、滩涂等资源全面开征资源税条件尚不成熟。当然,由于国内各地区在森林、草场、滩涂等自然资源的开发利用情况和征管条件等方面存在差别,也不排除部分地区具备对部分自然资源征收资源税的条件。
  基于上述原因,此次资源税扩围改革不在全国范围统一规定对森林、草场、滩涂等资源征税,而是对具备征收条件的地区,授权省级政府结合本地实际,根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收资源税具体方案建议,报国务院批准后实施。同时,尽管国内已有对水资源征收水资源费的多年实践,但考虑到水资源费改税后在制度和征管上都有着一定的改革,在部分地区进行试点推行更为稳妥。考虑到河北省的人均水资源量过低,地下水超采情况最为严重,因而选择在河北省率先进行水资源费改税试点。在总结试点经验基础上,再选择其他省份逐步扩大试点范围,条件成熟后在全国推开。应该说,在全面征收条件尚不成熟的情况下,采用试点改革和授权地方政府的做法分步推进资源税的扩围改革,可有效避免因制度制定不完善可能带来的风险。

  对资源税扩围的展望
 
  尽管目前资源税扩大征税范围的改革方向得以明确,但全面完成资源税扩围改革任务还任重道远。水资源费改税的改革试点工作需要有一定的时间,有条件的地区对森林资源、草原资源和滩涂等其他自然资源制定具体征收办法也需要进行相关研究和探索。
  按照国内税收立法的进程,资源税在相关改革结束后也面临着统一制定资源税法的要求。由于不同的自然资源的属性不同,征收对象的性质存在差别,在进行资源税制度设计上也存在着一定的差别,这些问题也都有待在今后的改革中加以解决和完善。
  可以看到,资源税改革在全面推进后将形成对矿产(包括盐)、水、森林、草原和滩涂等其他自然资源征收的情况。可以说,我国这种针对多种自然资源征收的资源税制度在国际上也属于创新之举。期望国内通过资源税制度的逐步改革,最终形成既统一又具备地方特色的资源税制度,并为国际资源税制度的发展做出贡献。(作者单位:中国财政科学研究院)

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